Grondbeleid

Verantwoordelijkheden en wettelijke bepalingen

Een gemeente wil woningen bouwen, parken aanleggen en buurthuizen en bedrijven een plek geven, zodat inwoners prettig kunnen wonen, werken en recreëren. Grondbeleid is een middel om dat mogelijk te maken.

Wat voor soort grondbeleid de gemeente kiest, bepaalt hoeveel invloed de gemeente kan uitoefenen op ontwikkelingen. Als de gemeente grond actief aankoopt of bezit en vervolgens uitgeeft, heeft zij meer te zeggen over de kwaliteit, het programma en het tempo van een bouwproject. Als grondeigenaar heeft de gemeente juridische en financiële instrumenten om haar wensen te realiseren.

De gemeente kan ook druk uitoefenen om grond in eigendom te krijgen. De Wet voorkeursrecht gemeenten geeft de gemeente een eerste recht van koop op een stuk grond dat eerder bij besluit daarvoor is aangewezen. Als het een gemeente op een ‘minnelijke’ manier niet lukt om grond te kopen, biedt de Onteigeningswet gemeenten, onder strikte voorwaarden, een zwaarder juridisch – en politiek gevoelig – middel om grond in bezit te nemen.

Als een gemeente een gebied niet in eigendom heeft, komt de uitvoering in handen van een projectontwikkelaar of bouwonderneming. In dat geval biedt de Wet ruimtelijke ordening (Wro) de gemeenten mogelijkheden om de kaders te bepalen waarbinnen de ontwikkelaars hun bouwprogramma kunnen ontwerpen.

De Wro verplicht de gemeente tot het maken van een ruimtelijke structuurvisie, die de hoofdlijnen voor de locaties voor woningen, bedrijven en maatschappelijke voorzieningen (sport, recreatie) beschrijft. Per project vertaalt de gemeente die visie in onder meer een bestemmingsplan (welke functie heeft het gebied) en een grondexploitatieplan. In het grondexploitatieplan worden onder andere de kosten voor ontwerp, archeologisch onderzoek, ophoging van grond, aanleg van groen en riolering opgenomen, maar ook voor rentelasten in verband met voorfinanciering. Met deze door de raad vastgestelde plannen kan de gemeente in het overleg met ontwikkelaars invloed uitoefenen op het programma. Bijvoorbeeld of het in hoogte past in het kwaliteitsbeeld van de omgeving of dat de parkeerdruk in de wijk niet te hoog wordt.

Ruimtelijke ontwikkeling van een gebied neemt al gauw zo’n vijf tot tien jaar in beslag. De vooraf gepresenteerde uitkomst van de grondexploitatie zal nooit het werkelijke resultaat zijn. De raad moet zich dan ook goed laten informeren over alle mogelijke risico’s. Wat als er minder woningen worden gebouwd of de ontwikkelkosten hoger uitvallen?

Volgens het wettelijke Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) moet een gemeente daarom in de jaarrekening en begroting een (risico)paragraaf opnemen over de grondexploitatie.  De raad stelt jaarlijks een herziene grondexploitatie vast.

In 2020 is het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet door de Eerste Kamer aangenomen. Deze nieuwe wet integreert onder meer de Wet voorkeursrecht, de Onteigeningswet en de Wet inrichting landelijk gebied in de Omgevingswet, die met ingang van 1 januari 2022 van kracht wordt.

 

Achtergrondinformatie

Na de Tweede Wereldoorlog voerden gemeente decennialang een actief grondbeleid. De behoefte aan woningen was groot. Gemeenten kochten veel (agrarische) grond aan, maakten dat bouwrijp en gaven het uit aan bouwondernemingen, corporaties en particulieren. Vanaf het begin van de jaren negentig stimuleerde het rijk eigenwoningbezit. Projectontwikkelaars en bouwondernemingen zagen kansen en kochten alvast grond op mogelijke bouwlocaties. Aanvankelijk kocht de gemeente die grond dan op om als eigenaar te kunnen blijven sturen op het uitvoeren van ruimtelijke doelen, zoals, naast woningbouw, natuur en groen, goede infrastructuur of maatschappelijke voorzieningen.

Dat grond in eigendom een risico kon zijn, werd tijdens de financiële crisis duidelijk. De markt voor woningbouw stagneerde, ruimtelijke plannen liepen vertraging op en gemeenten leden flinke verliezen op hun grond. Waar het grondbedrijf in veel gemeenten een bron van inkomsten was, moest er vanaf 2008 vaak vooral geld naartoe.

In stedelijk gebied is ruimte schaarser geworden. Kleinschalig binnenstedelijk bouwen heeft daar de voorkeur. Landelijke gebieden hebben te maken met krimp, daar worden woonwijken geherstructureerd of zelfs gesloopt. De duurzaamheidsambities en grote woningbehoefte betekenen uitdagingen voor het ruimtelijk beleid. Ambities om de woningbouw te versnellen kunnen in de knel komen met kwaliteitseisen als energiezuinig of klimaatbestendig.

Meer en meer gemeenten voeren inmiddels een faciliterend grondbeleid; marktpartijen dragen de risico’s van de verwerving en uitgifte van grond en gemeenten leggen wegen en riolering aan. De kosten van planvorming en infrastructuur kunnen zij verhalen op de projectontwikkelaars. Publiek-private samenwerking (PPS) is een derde vorm van grondbeleid. Gemeente en ontwikkelaar werken dan samen aan de inrichting van een gebied.

Bij faciliterend grondbeleid en PPS stimuleren gemeenten ontwikkelingen niet via grondeigendom, maar vooral via het bestemmingsplan, een overeenkomst over grondexploitatie en/of het exploitatieplan, of ook via herverkaveling (ruilen van grond en/of vastgoed).

This page as PDF